Publicado en agosto de 2022
En Argentina, las peores condiciones de vida se concentran en los hogares con niños, niñas y adolescentes. Durante los últimos tres años, más de la mitad de las personas menores de 14 años ha vivido en hogares que no pueden acceder a una canasta básica de bienes y servicios (Gráfico 1). Las consecuencias de esta vulneración de derechos pueden afectar el desarrollo psicológico, físico, social y emocional de niños y niñas, arrastrando estos efectos incluso hasta la vida adulta. Frente a esta multiplicidad de vulnerabilidades, en este Día de las Infancias 2022 nos preguntamos: ¿cómo se puede garantizar el bienestar de la niñez en Argentina?
Abordar la infantilización de la pobreza, un problema estructural que aqueja a nuestro país desde hace décadas, requiere soluciones que persistan en el tiempo. Por eso resulta especialmente relevante considerar las tendencias que impactarán en el mediano y largo plazo. En este contexto, la dinámica demográfica nos abre una ventana de oportunidad para hallar estas soluciones: en los últimos años Argentina experimentó el declive de su tasa de fecundidad más pronunciado del que se tiene registro. Este fenómeno refleja un fuerte progreso en el ejercicio de los derechos sexuales y reproductivos, que permitió reducir la tasa de embarazos no intencionales, particularmente en la adolescencia. A su vez, implica la posibilidad de sostener trayectorias educativas y laborales en la juventud, lo cual facilita el acceso a oportunidades y puede reducir la reproducción de desventajas sociales.
¿Cómo impacta esta dinámica demográfica de mediano y largo plazo sobre las políticas públicas destinadas a las infancias? Si bien las proyecciones poblacionales indicaban que para 2020 tendríamos 3,7 millones de niños/as menores de cinco años, la caída de la tasa de fecundidad hizo que hoy en Argentina habiten alrededor de 3 millones. En una coyuntura macroeconómica desfavorable y con una fuerte restricción presupuestaria, estas cifras indican una disminución en la inversión requerida para promover acciones que impulsen el bienestar de las infancias. Frente a una problemática urgente y de larga data como es la pobreza infantil, ¿qué acciones se pueden priorizar?
El sistema de transferencias a la niñez: una herramienta clave
Argentina otorga diversas transferencias a familias con niños, niñas y adolescentes, buscando asegurar un mínimo de ingresos que las proteja. Este esquema tiene en la actualidad tres componentes: la vía contributiva para trabajadores/as formales (Asignaciones Familiares), la vía no contributiva para desocupados/as, informales, trabajadoras del servicio doméstico y monotributistas sociales (Asignación Universal por Hija e Hijo y Prestación Alimentar) y la deducción del impuesto a las ganancias para quienes pagan dicho tributo (Cuadro 1).
Como se observa en el Cuadro 1, el tipo de transferencia que recibe cada niño/a depende de la categoría ocupacional de las personas adultas a su cargo. A su vez, cada subsistema presenta requisitos y características diferenciales que generan inequidades entre los hogares de acuerdo a su situación socioeconómica. Las principales problemáticas se detallan a continuación:
- Universalidad: pese al esquema tripartito y a los avances en su cobertura durante los últimos años, aún hay 650.000 niños, niñas y adolescentes que no reciben ningún tipo de transferencia por parte del Estado (Gráfico 2). Los motivos detrás de estas brechas de cobertura se vinculan principalmente a la gestión del esquema de transferencias (por ej., demoras administrativas cuando un/a niño/a pasa de un subsistema a otro), los requisitos que se imponen para acceder (suspensiones por incumplimiento de condicionalidades, hijos/as de inmigrantes con menos de dos años de residencia en el país, niños/as sin ningún adulto asociado como titular, entre otros) y a la existencia de un sector de la población objetivo que ANSES no ha podido localizar.
- Equidad: mientras que la AUH plantea ciertas exigencias en términos de salud y educación, no hay ningún requerimiento para las familias registradas en el esquema contributivo o las que deducen el impuesto a las ganancias. Esto impone requisitos solo a los sectores en situación de mayor vulnerabilidad, que pueden obstaculizar el acceso efectivo a la prestación y actuar como una penalización. En paralelo, si bien el esquema de transferencias plantea que para quienes habiten en algunas jurisdicciones consideradas desfavorables se les brinde un monto adicional a la prestación base, los criterios no son homogéneos en cada subsistema ni atienden a motivos de equidad.
- Progresividad: los montos percibidos no responden en todos los casos a un criterio progresivo. Entre quienes pagan el impuesto a las ganancias, hay un problema de regresividad: los/as trabajadores/as con salarios más bajos pueden deducir montos menores que quienes perciben remuneraciones más altas. Más aún, las deducciones de estos últimos son más altas que las Asignaciones Familiares para trabajadores en relación de dependencia con ingresos familiares entre $166.565 y $316.731 y para monotributistas clase E, F, G y H (Gráfico 3).
- Coherencia: la aparición de la Tarjeta Alimentar (actual Prestación Alimentar) -destinada a familias con hijos/as de hasta 14 años de edad (inclusive) que reciben la AUH- fue muy importante para incrementar los recursos de los hogares más vulnerables, aunque generó algunas distorsiones en el sistema de transferencias. Previo a este programa, las familias beneficiarias de AUH y el escalafón más bajo de las Asignaciones Familiares percibían el mismo monto; en la actualidad, los/as trabajadores/as formales (monotributistas y en relación de dependencia) más vulnerables reciben hasta $9000 menos por hijo/a (Gráfico 3). Estas disparidades podrían generar desincentivos a la formalidad e implican un tratamiento diferenciado entre niños/as y adolescentes, perjudicando a estos últimos.
Una oportunidad para universalizar y mejorar los ingresos a la niñez
La infantilización de la pobreza es un problema urgente del presente y una hipoteca a futuro. Los cambios demográficos abren una oportunidad propicia para avanzar hacia un ingreso universal para las infancias, mejorando la equidad, progresividad, coherencia y gestión de este sistema de transferencias.
Garantizar un ingreso a todas las familias con niños, niñas y adolescentes requiere de diferentes acciones que deben realizarse de forma simultánea y coordinada. En primera instancia, es preciso realizar los ajustes necesarios para garantizar la universalidad: mejorar la gestión para que las familias sigan percibiendo las transferencias cuando pasan de un subsistema a otro y para solucionar la situación de los/as niños/as sin una persona mayor asociada. A su vez, en el caso de las familias migrantes, se propone modificar el requisito de dos años de residencia para incluir a toda persona que tenga ya iniciado el trámite de residencia. Por último, si bien el Decreto 840/2020 eliminó la suspensión de niños/as de la AUH por el incumplimiento de las condicionalidades, debe abordarse la situación de los suspendidos/as que aún quedan por incumplimientos previos al 2016.
También se puede avanzar en dotar de mayor equidad al sistema. Para ello, se sugiere eliminar las corresponsabilidades, un requisito que únicamente se solicita a receptores de AUH. Si bien desde el 2020 el incumplimiento ya no equivale a la pérdida del derecho, sí implica una quita del 20% en el monto percibido. En términos geográficos, se propone unificar el criterio para definir jurisdicciones desfavorables en los tres pilares del esquema de transferencias, homogeneizando la selección de zonas que reciben un monto adicional en los tres subsistemas. Además, la segmentación debería considerar el costo de vida de cada región, estableciendo asignaciones más altas en aquellas zonas donde la canasta básica por niño/a sea más costosa.
En última instancia, es preciso repensar los montos de las asignaciones, adoptando en todos los casos un criterio de progresividad similar al existente en el subsistema de Asignaciones Familiares (el monto se reduce a medida que aumenta el salario del trabajador/a). Este rediseño también tiene que contemplar los desafíos impuestos por la Prestación Alimentar: la brecha entre quienes se desempeñan en la informalidad y los/as trabajadores/as formales más vulnerables debe ser reducida incrementando los montos para las Asignaciones Familiares, particularmente en los dos segmentos de ingresos más bajos.
En este Día de las Infancias, donde más de la mitad de los/as niños/as viven por debajo de la línea de la pobreza, garantizarles un ingreso mínimo se torna urgente. Entre restricciones económicas y fiscales, la caída de la fecundidad abrió una ventana: el costo de mejorar las condiciones de vida de la niñez bajó. En este escenario, el reto es aprovechar la oportunidad y consolidar un esquema de transferencias a la infancia universal y progresivo, que no desincentive la formalización laboral, garantice los derechos de niños, niñas y adolescentes y contribuya a reducir la reproducción intergeneracional de la pobreza y las desventajas sociales.