Modernizar el Congreso argentino exige reformas que incentiven la cooperación entre los diputados y fortalezcan la efectividad y productividad legislativa, sin perder la capacidad para reflejar la pluralidad política. Esto requiere, primero, entender cómo funciona el Congreso y qué factores dificultan el logro de consensos.
El funcionamiento del Congreso
El Congreso argentino se caracterizaba, tanto en contextos de mayoría como de pluralidad, por tres elementos estructurales:
- Las iniciativas del Ejecutivo organizaban el debate y constituían la base de la agenda del plenario.
Porcentaje de leyes sancionadas por iniciativa del Poder Ejecutivo, Diputados y Senadores, sobre total de leyes sancionadas por año (1983-2017)
- Los legisladores votaban de manera disciplinada con el bloque partidario al que pertenecían, tanto en el oficialismo como en la oposición.
- La potestad de nominación en las listas legislativas otorgaba a los gobernadores o jefes partidarios provinciales control sobre los legisladores de sus provincias.
Un cuarto factor estructural que se sostiene en el funcionamiento de la Cámara es la fragmentación.
En parte, esto tiene que ver con las reglas electorales: la asignación proporcional de bancas en la Cámara de Diputados favorece el ingreso de minorías y tiende a reproducir la dispersión del voto en el Legislativo. Así, cuanto más fragmentadas estén las preferencias electorales, mayor es el número de grupos legislativos.
A esto se suma que la organización provincial de los partidos nacionales en Argentina, su fragmentación y su debilitamiento progresivo en los últimos 25 años incrementaron las opciones electorales locales. Como consecuencia, la división por bloques partidarios nacionales se fue debilitando: en 2017, 23 de los 40 bloques restringían su representación a una sola provincia.
La fragmentación legislativa se puede ver en términos del número efectivo de partidos en bancas y, especialmente, la cantidad de bloques en la Cámara.
Evolución de la fragmentación legislativa en Diputados (1983-2017)
Este aumento de la fragmentación legislativa que inducen las reglas electorales no ha sido compensado por la organización interna de la Cámara, cuyo reglamento permanece inalterado desde la época del dominio bipartidista del Partido Justicialista y la Unión Cívica Radical. En cambio, la fragmentación se ha acentuado y con ello ciertos cambios en las tendencias del funcionamiento de la Cámara
El impacto de la fragmentación en la Cámara de Diputados
Entre 2015 y 2017, la combinación de fragmentación y oficialismo minoritario trajo consigo serias dificultades para incentivar la agregación y colaboración entre los diputados. Cuando ningún grupo legislativo tiene mayoría, la primera minoría está lejos del quórum y la fragmentación de la oposición es alta, el éxito legislativo se dificulta. Esto plantea al Congreso Nacional el desafío de mejorar, ampliar y profundizar los mecanismos para el consenso.
En este contexto, las reglas de la Cámara no resolvieron los problemas producidos por el incremento en la fragmentación, sino que los agravaron.
Por un lado, la cantidad de sesiones ha declinado, en general, desde 2007. Las sesiones de tablas se redujeron al punto que en 2017 no hubo ninguna. A su vez, las sesiones especiales aumentaron: hubo 19 en 2016, contra un promedio anual de 5 entre 1999 y 2008.
Evolución de la cantidad de sesiones de tablas y especiales (1999-2003)
En los bloques opositores la propensión de todos los legisladores de un partido a votar del mismo modo es notablemente menor a los patrones históricos. En otras palabras, últimamente las delegaciones provinciales no están monopolizadas por gobernadores ni jefes partidarios locales, ni suelen votar unificadas. Esto aumenta la cantidad de interlocutores para establecer una negociación.
Además, las reglas de formación de los agrupamientos legislativos reproducen la fragmentación electoral y no incentivan la agregación. Esto se debe a que, independientemente de su tamaño, todos los bloques tienen asegurado un lugar en la Comisión de Labor Parlamentaria -que define la agenda de las sesiones plenarias de la Cámara-, tienen garantizados los recursos para contratar personal de apoyo y para hacer uso de la palabra en el recinto. La decisión de los legisladores de incorporarse a un bloque más amplio o conformar, alternativamente, un grupo pequeño se ve afectada por estas reglas.
En 2017, la Cámara de Diputados argentina era una de las legislaturas con mayor cantidad de bloques pequeños en América Latina: 29 de los 40 bloques contaban con tres o menos integrantes.
Porcentaje de bloques pequeños en la Cámara de Diputados. Argentina, Brasil, Chile y Uruguay (2015-2017)
Por otra parte, entre 1983 y 2017 la cantidad de Comisiones aumentó de 26 a 45 y con ello los puntos de veto. Además, al no existir requisitos mínimos de consenso para la presentación de un proyecto de ley, la fragmentación elevó la cantidad de iniciativas que se presentan en las Comisiones y complicó la construcción de una agenda dentro de ellas.
Otro tema es la repitencia de los legisladores en las Comisiones. En 1983, los diputados participaban en un promedio de dos comisiones, y en la actualidad participan en un promedio de cinco. Algunos diputados participan en hasta 10 comisiones. Cuanto mayor la superposición de las membresías, menor el tiempo dedicado por los legisladores a cada Comisión.
Los efectos de la multiplicación de divisiones en la HCDN también impactaron negativamente en el funcionamiento de las sesiones plenarias. A la luz del aumento en el número efectivo de partidos en bancas y, sobre todo, en la cantidad de bloques parlamentarios, este aumento señala que cuanto mayor la fragmentación legislativa, mayor es la actividad expresiva.
El abuso de las cuestiones de privilegio y la ausencia de distinción entre un canal expresivo y otro legislativo para la actividad de los miembros disminuyeron el tiempo para el tratamiento de los proyectos de ley.
La dificultad para lograr consensos incide sobre la productividad legislativa y la efectividad en el tratamiento de las leyes. Los patrones recientes han generado una agenda legislativa más acotada en tamaño, menor cantidad de sesiones, y una disminución relativa del éxito legislativo.
Recomendaciones para mejorar la cooperación y la efectividad legislativa
El criterio que orienta las siguientes recomendaciones es fortalecer la efectividad legislativa alentando la agregación y cooperación de los diputados de la Cámara, y manteniendo la participación de las minorías.
Estas recomendaciones no son un modelo a aplicar: son un menú de opciones que podrían implementarse alternativamente, según se ajusten al contexto.
Reducir la fragmentación y alentar la agregación.
- Aumentar el número mínimo de miembros requerido para la integración de un bloque de 3 a 5 diputados, premiar con un mayor tiempo en el uso de la palabra a los bloques con 5 o más legisladores o reducir el tiempo y el presupuesto de los bloques más pequeños.
- Formalizar a los interbloques – coaliciones entre bloques- de mínimo 20 legisladores para organizar la cooperación. Otorgar a sus líderes recursos para una secretaria técnica del interbloque para producir proyectos de consenso, y minutos adicionales para el uso de la palabra en el recinto.
Fortalecer la efectividad y el rol coordinador de la CLP.
- Establecer un requisito mínimo de cantidad de legisladores en un bloque para formar parte de la CLP.
- Integrar a la CLP a los líderes de los interbloques con más de 20 legisladores, de modo de premiar la agregación.
- Otorgar a la CLP la potestad de ordenar la agenda del plenario ante proyectos de ley complejos.
Aumentar la efectividad de las Comisiones.
- Reducir la cantidad de Comisiones a 25 o fusionar las Comisiones con temáticas afines y convertir algunas de las actuales comisiones en Subcomisiones.
- Acotar la cantidad de comisiones a las que cada legislador puede asistir como miembro con voz y voto a un máximo de 5.
- Formalizar el trabajo de los asesores y los espacios de discusión previa al momento de sanción.
- Establecer que los dictámenes de minoría deben tener como mínimo tres firmas de legisladores.
Fortalecer los liderazgos legislativos
- Impulsar la obligatoriedad del registro de las modificaciones a los proyectos de ley que se producen en las Comisiones y del plenario de la Cámara para darle visibilidad a las iniciativas de modificación de los legisladores y ofrecer información a los líderes de los bloques acerca de las preferencias y propuestas de sus miembros. El registro de dicha información incrementaría el poder de coordinación de los líderes y la disciplina en los bloques más numerosos.
Mejorar la efectividad en el uso del tiempo en el Recinto de la HCDN.
- Introducir límites de tiempo y requisitos más estrictos para el planteamiento de cuestiones de privilegio y de pedidos de informe.
- Introducir una diferenciación entre tiempo para legislar y tiempo para expresarse
- Introducir un sistema automático para cortar el uso de la palabra.